opini musri nauli : Problema Hukum Perpres No. 1 tahun 2016

Belum usai kita menyaksikan “orchestra” asap yang membuat Sumatera dan Kalimantan terpapar, kemudian disuguhkan “orchestra” yang membuat alunan nada menjadi berbeda.

Di tengah “mandegnya” proses hukum terhadap pelaku pembakaran, Pemerintahan Jokowi mengeluarkan Peraturan Presiden No. 1 Tahun 2016 (Perpres) tentang Badan Restorasi Gambut (BRG). Perpres dilahirkan dari “keinginan” Negara untuk mengembalikan fungsi gambut dengan cara “pemulihan (restorasi)”.

Sebagai upaya serius dari Negara melihat persoalan kebakaran yang massif di 5 Propinsi (Riau, Jambi, Sumsel, Kalteng dan Kalbar) yang meluluhlantakan 2 juta hektar, mengakibatkan 25,6 juta orang terpapar asap dan mengakibatkan 324.152 jiwa yang menderita ISPA dan pernafasan lain.

Indeks standar pencemaran udara (ISPU) melampaui batas berbahaya. Bahkan hingga enam kali lipat seperti yang terjadi di Kalimantan Tengah dan Kalimantan Barat. 12 orang anak-anak meninggal dunia akibat asap dari kebakaran hutan dan lahan. 4 balita di Kalteng, 3 orang di Jambi, 1 orang di Kalbar, 3 di Riau dan 1 orang di Sumsel.

Kebakaran kemudian menyebabkan asap pekat. Menghasilkan emisi gas rumah kaca (GRK) terutama CO2, N2O, dan CH4 yang berkontribusi terhadap perubahan iklim. NASA memperkirakan 600 juta ton gas rumah kaca telah dilepas akibat kebakaran hutan di Indonesia tahun ini. Jumlah itu kurang lebih setara dengan emisi tahunan gas yang dilepas Jerman.

Namun bukan mengatur irama “orkestra” terhadap barisan para “pemegang izin” yang bertanggungjawab terhadap kebakaran, Pemerintah malah berkonsentrasi upaya “pemulihan (restorasi) areal yang terbakar. Sehingga nada “marah” rakyat di 5 Propinsi kemudian “disuguhkan” adegan lain dengan lakon BRG. Sebuah upaya pengalihan yang bisa kemudian menimbulkan persoalan siapa yang harus  “bertanggungjawab (liability)” dari proses hukum.

Problema pertama menimbulkan pertanyaan. Bagaimana mekanisme hukum terhadap areal yang terbakar. Apakah tidak menghilangkan barang bukti terhadap areal yang terbakar ? Apakah telah “diselesaikan” proses hukum terhadap pemegang konsensi di areal yang terbakar ?

Problema kedua kemudian dilihat siapa yang harus menanggung “Biaya” untuk restorasi ? Apakah terhadap proses pemulihan “kemudian dibebankan” kepada negara kemudian “dimintakan” kepada pemegang izin untuk mengembalikan biaya yang telah dikeluarkan oleh negara ? Atau kemudian negara “mengambil alih” biaya restorasi

Sebelum menjawab pertanyaan penting yang telah disampaikan, maka merujuk kepada berbagai ketentuan yang mengatur tentang kebakaran, maka dapat dilihat secara utuh.

Pertama. Pasal 48, pasal 49 UU No. 41 Tahun 1999, Pasal 56 UU No. 39 Tahun 2013, Pasal 18 PP No. 4 tahun 2001, Pasal 20 PP No. 45 Tahun 2004 telah tegas mengamanatkan “pemegang izin bertanggungjawab di arealnya”.

Menilik pasal 48 dan pasal 49 UU Kehutanan, pasal 56 ayat (2) UU Perkebunan maka “pemilik izin bertanggungjawab terhadap areal didalam izinnya. Makna ini kemudian dapat dilihat didalam pasal 20 PP No. 4 Tahun 2001 maupun pasal 18 UU PP No. 45 tahun 2004 dan Permentan No. 47 tahun 2014

Dengan melihat makna “pemilik izin bertanggungjawab terhadap areal didalam izinnya”, maka pemilik izin kemudian tidak dapat melepaskan tanggungjawab terhadap kebakaran di arealnya. Asas ini kemudian dikenal asas absolute liability.

Absolute liability kemudian mengenyampingkan asas “tiada pemidanaan tanpa kesalahan (Geen straf zonder schuld/actus non facit reum nisi mens sir rea). Dengan demikian maka asas absolute liability kemudian dapat meminta pertanggungjawaban tanpa kesalahan (liability without fault) dan mengenyampingkan asas liability based on fault

Asas Absolute liability memberikan beban tanggungjawab lebih besar kepada pemilik izin daripada asas "strict liability". Strict liability dimungkinkan untuk melepaskan tanggung jawab dengan berbagai persayaratan. Misalnya dengan pembagian resiko atau berbagai model melepaskan tanggungjwabnya (defende).

Makna “tanggungjawab (responbility)” disandingkan dengan asas “absolute liability”, maka pemegang izin kemudian dapat dimintakan “pertanggungjawaban (responbility) tanpa melihat “unsur” kesalahan (fault). Dalam asas ini biasa juga disebutkan “liability without fault (pertanggungjawaban tanpa kesalahan).

Mahkamah Agung telah menerapkan dalam putusan PT. Kalista Alam (Aceh) dan PT. Ade Plantation (Riau) sehingga merupakan yurisprudensi MA. Mekanisme ini secara jamak juga sering dipraktekkan dalam kasus konsumen.  Mekanisme ini lebih tegas dengan asas “strict liability” sebagaimana diatur didalam pasal 88 UU No. 32 Tahun 2009 yang masih memungkinkan pelaku dapat dibebaskan dari tanggungjawabn (defende).

Dengan merujuk kepada berbagai aturan normatif, asas “absolute liability” dan yurisprudensi MA, maka “pemegang izin” tidak dapat dilepaskan dari tanggungjawab (liability) terhadap kebakaran yang terjadi di arealnya. Berdasarkan mekanisme asas “Absolute liabitity”, maka tanggungjawab hukum (baik hukum pidana, hukum perdata maupun hukum administrasi negara) kemudian dibebankan kepada “pemegang izin”.

Di bidang hukum pidana selain bertanggungjawab menjalani proses hukum dan dijatuhi pidana badan, denda dan ganti rugi. Sedangkan di bidang hukum perdata, maka “pemegang izin” dimintakan pertanggungjawaban terhadap “biaya kerugian” dan biaya pemulihan sebagaimana didalam pasal 108 UU No. 32 Tahun 2009. Sedangkan di bidang hukum Tata usaha negara dapat dilakulkukan proses izin dicabut/dikurangi areal.  

Kedua. Bagaimana mekanisme pemulihan lahan gambut yang terbakar (restorasi) yang akan dilakukan oleh BRG ? Merujuk kepada aturan normatif, “asas Absolute liability” dan yurisprudensi MA, maka tanggungjawab pemulihan gambut yang terbakar (restorasi) dibebankan kepada “pemegang izin”. Dengan demikian, maka menjadi sangat aneh, beban pemulihan gambut yang terbakar kemudian dibebankan kepada negara melalui BRG.

Ketiga. Dengan melakukan pemulihan gambut yang terbakar (restorasi) tanpa proses hukum justru akan menghilangkan barang bukti sehingga mempersulit proses hukum kepada “pemegang izin”. Negara yang mengambil alih “beban pemulihan gambut yang terbakar”, kemudian melakukan restorasi membuat “pemegang izin”, dapat dilepaskan dari tanggungjawab hukum (immunity). Sehingga “pemegang izin” menjadi pelaku yang tidak terjangkau oleh hukum. Sebuah keniscayaan dari asas “Persamaan dimuka hukum (equality before the law).

Keempat. Negara yang mengambil alih “tanggungjawab” pemulihan gambut yang terbakar dari “pemegang izin” kemudian menggunakan dana publik untuk kepentingan “pemegang izin”. Sebuah permasalahan yang mempunyai akibat hukum dari penggunaan dana demi kepentingan “pemegang izin”

Merujuk kepada problema hukum terhadap Perpres, maka sebelum dilakukan pemulihan terhadap areal yang terbakar tahun 2015 (restorasi), maka harus dilakukan proses hukum. Baik “menghukum” pemegang izin dari ranah hukum pidana, meminta pertanggungjawab hukum terhadap “pemegang izin” untuk melakukan “pemulihan (restorasi)” dan menetapkan pencabutan izin/pengurangan “areal konsensi”.

Proses hukum harus dilalui sebelum dilakukan pemulihan (restorasi). Setelah proses hukum telah dilakukan maka pemulihan dapat dilakukan. Terhadap pemulihan gambut yang terbakar telah dilakukan, maka areal yang telah dipulihkan dapat diberikan “akses” kepada masyarakat yang telah terbukti mampu mengelola gambut berdasarkan kearifan lokal. Pelajaran di Sungai Tohor (Riau) dan sistem sekat kanal (blocking kanal) dan sistem embung terbukti handal dari kebakaran di gambut.